界面新聞記者 ｜ 戴晶晶
中國綠證發(fā)展迎來新政強心劑，但仍面臨著不少挑戰(zhàn)。
綠證全稱為可再生能源綠色電力證書，是可再生能源電力消費的憑證。2016年2月，國家能源局頒布《關(guān)于建立可再生能源開發(fā)利用目標(biāo)引導(dǎo)制度的指導(dǎo)意見》，首次提出綠證交易機制；2017年7月，綠證系統(tǒng)正式上線，成為可再生能源發(fā)電補貼的替代方式之一。
今年8月3日，國家發(fā)展改革委、財政部和國家能源局發(fā)布《關(guān)于做好可再生能源綠色電力證書全覆蓋工作促進(jìn)可再生能源電力消費的通知》（下稱1044號文），明確了綠證是中國可再生能源電量環(huán)境屬性的唯一證明，并將核發(fā)范圍擴展至幾乎所有可再生能源發(fā)電項目。
“橫空出世”的綠證新政，對中國的綠證制度進(jìn)行了全面升級，但其中部分條款也給市場帶來了疑問。距離1044號文發(fā)布已逾一個月，業(yè)內(nèi)當(dāng)前如何理解和評價這份文件？國際綠證將出局嗎？綠證新政將如何與全國溫室氣體自愿減排交易系統(tǒng)（CCER）、碳配額等綠色機制銜接？
日前，界面新聞特邀請了兩位行業(yè)專家就1044號文發(fā)布的背景、意義和影響等話題進(jìn)行討論，她們分別是能源基金會低碳轉(zhuǎn)型項目主任杜譞，中國碳中和五十人論壇特邀研究員、北京電鏈科技有限公司雙碳事業(yè)部總監(jiān)鄭穎。
里程碑式的文件
界面新聞：距離1044號文發(fā)布已經(jīng)過去一段時間，應(yīng)如何評價這份文件？
鄭穎：1044號文的發(fā)布，對中國的綠證發(fā)行和交易具有重大意義，可視為一個里程碑文件。該文從完善體系設(shè)計的層面，對綠證制度進(jìn)行了優(yōu)化和擴充，標(biāo)志著中國綠證制度從試行階段正式邁入全面實施階段。
整體來看，文件是在中國“雙碳”發(fā)展新進(jìn)程、能耗雙控新政策，以及國內(nèi)外市場需求新形勢下推出的。但由于1044號文目前只是通知，很多細(xì)則還需要后期進(jìn)一步明確。
杜譞：這個通知開啟了綠證全面市場化交易的新時代。
近兩年，國家出臺多個文件明確，到2025年顯著提高綠色電力交易規(guī)模，初步形成有利于新能源發(fā)展的市場交易和價格機制；到2030年，新能源要全面參與市場化交易。1044號文的發(fā)布，為中國到2030年實現(xiàn)新能源全面參與市場化交易奠定了堅實的基礎(chǔ)。
今年7月，中央全面深化改革委員會通過《關(guān)于推動能耗雙控逐步轉(zhuǎn)向碳排放雙控的意見》，指出要加強碳排放雙控基礎(chǔ)能力建設(shè)，健全碳排放雙控各項配套制度。在從能耗雙控轉(zhuǎn)向碳排放雙控的過程中，可再生能源消費已經(jīng)從能耗雙控中剔除。綠證的交易機制將作為一個重要的工具，為碳排放雙控奠定基礎(chǔ)。
此外，中國的綠電供應(yīng)和消費存在非常大的地區(qū)差異。綠證體系的構(gòu)建和完善，將為統(tǒng)籌調(diào)配綠電資源，推動中國雙碳目標(biāo)的實現(xiàn)起到重要的作用。
界面新聞：政策明確“綠證是中國可再生能源電量環(huán)境屬性的唯一證明”，這意味著什么？
鄭穎：現(xiàn)在企業(yè)購買綠證的需求，很大部分來自于供應(yīng)鏈的要求。一是RE100等要求可再生能源利用比例（編者注：RE100是一個全球性創(chuàng)新倡議，加入的企業(yè)或機構(gòu)必須公開承諾在2050年前達(dá)成100%使用可再生能源）；二是企業(yè)通過科學(xué)碳目標(biāo)倡議（SBTi）等進(jìn)行自愿減排承諾；此外，還有供應(yīng)商出于ESG考慮推動自身碳減排。
當(dāng)前，中國綠證僅被RE100有條件承認(rèn)，市場接受度很低，原因就在于綠證環(huán)境屬性歸屬不明確。RE100認(rèn)為環(huán)境屬性可能會重復(fù)開發(fā)，包括超額的可再生能源消納以及在核證自愿減排量（CCER）中的重復(fù)。盡管2017年后CCER就沒有再簽發(fā)，并不存在環(huán)境屬性還在CCER中體現(xiàn)的情況。
1044號文提出綠證是唯一屬性證明，將可再生能源電力的環(huán)境屬性全都?xì)w屬到綠證上，能夠提高綠證的接受度，在政策上起到比較好的保障作用。
界面新聞：為什么文件要求2023年前投產(chǎn)的常規(guī)水電項目核發(fā)為不可交易綠證？
杜譞：先不考慮為何選擇2023年這個時間點， 以常規(guī)水電項目的發(fā)電量數(shù)據(jù)來分析 ，截至去年年底，中國常規(guī)水電（不包括抽水蓄能）的裝機量是3.68億千瓦，全年的水電發(fā)電量1.35萬億千瓦時。相較之下，截至今年7月底，全國綠證的累計核發(fā)量約1.18億個，即1000多億千瓦時。
我的猜想是，由于綠證市場本身是市場機制，僅一年的常規(guī)水電發(fā)電量就已經(jīng)非常龐大。如果納入大規(guī)模的存量常規(guī)水電，綠證的供應(yīng)量激增，就會嚴(yán)重影響綠證價格。
綠證與CCER的博弈
界面新聞：1044號文要求下，中國綠證是否會對與綠證有部分功能重合的碳交易帶來影響？
杜譞：可再生能源是CCER非常重要的部分。此前，綠證僅覆蓋集中式的陸上風(fēng)電和光伏，CCER還能覆蓋分布式光伏等項目。
當(dāng)前情形比較微妙，三部委的1044號文首先出臺，生態(tài)環(huán)境部主導(dǎo)的CCER還未重啟，后續(xù)需要關(guān)注四個部委間如何協(xié)調(diào)。
對碳減排來說，CCER是自愿碳減排市場，用來支持強制減排市場。我們希望CCER不要放棄可再生能源的交易主體，否則其對碳交易市場的補充作用將被削減。
界面新聞：1044號文提出，要研究推進(jìn)綠證與全國碳排放權(quán)交易機制、溫室氣體自愿減排交易機制的銜接協(xié)調(diào)。在銜接方面，有哪些猜想？
鄭穎：為實現(xiàn)電碳協(xié)同，要解決重復(fù)開發(fā)和重復(fù)使用的問題。
在開發(fā)側(cè)重復(fù)開發(fā)方面，國外的經(jīng)驗是從項目類型，即是否上網(wǎng)的情況進(jìn)行切割。比如，離網(wǎng)型項目自發(fā)自用的部分進(jìn)入碳信用，上網(wǎng)電量的部分進(jìn)入綠證市場。此外，也可以根據(jù)項目規(guī)模來進(jìn)行區(qū)分。但目前來看，這兩條路都不太好走，因為1044號文已經(jīng)明確提出可再生能源全覆蓋，那意味著全電量都會進(jìn)入綠證市場。
CCER應(yīng)該不會放棄可再生能源電力項目，但如果不解決開發(fā)時環(huán)境屬性重復(fù)計算的問題，會導(dǎo)致綠證跟CCER同時在國際上認(rèn)可受限。
重復(fù)使用的原因是在計算電網(wǎng)排放因子時，已經(jīng)計入了可再生能源的環(huán)境屬性。目前，中國生態(tài)環(huán)境部的電網(wǎng)排放因子還沒有在計算中剔除環(huán)境屬性。
綠證的環(huán)境屬性也需明確，這可能代表著減排量或者零排放，兩者對應(yīng)的體系建設(shè)邏輯完全不同。下一步，需要有更多的細(xì)則去明確，綠證和CCER、綠證和碳市場，以及綠證未來納入碳市場，是以減排量還是零排放的形式打通。
杜譞：全國碳市場整體設(shè)計本身也面臨著重復(fù)計算的問題?，F(xiàn)在控排的行業(yè)只有電力，下階段擴展到鋼鐵、水泥和電解鋁，就必然會涉及到間接排放的問題。所以，在碳市場強制減排市場中，就需考慮這一問題。
另外，碳市場在強制市場和CCER之間，也需要去協(xié)調(diào)重復(fù)的問題，即可再生能源電力怎么計算。業(yè)務(wù)主管部門在設(shè)計體系時面臨很大的挑戰(zhàn)。
國際互認(rèn)亟需解決
界面新聞：1044號文提及， 國內(nèi)可再生能源電量原則上只能申領(lǐng)核發(fā)國內(nèi)綠證，這是否意味著國際綠證將出局？
鄭穎：1044號文的表述是原則上不再申請，在不影響國家自主貢獻(xiàn)（NDC）目標(biāo)實現(xiàn)的前提下，積極推動國際組織的綠色消費、碳減排體系與國內(nèi)綠證銜接。
在這樣的情況下，國際綠證的發(fā)展空間是受限的，但目前就判斷其將出局還有待商榷。
我個人并不意外政策提出這一點。因為綠證在承擔(dān)資源市場的交易屬性之外，還是政策工具，比如作為完成能耗“雙控”的憑證。此外，綠證代表可再生能源的環(huán)境屬性，是一種環(huán)境資產(chǎn)，中國眾多可再生能源電力項目都由國企持有，涉及到國有資產(chǎn)管理，需要防風(fēng)險、防流失。
當(dāng)前中國綠證的受認(rèn)可度不高，部分企業(yè)已經(jīng)開始焦慮。有海外供應(yīng)商已經(jīng)要求，不再接受任何以中國綠證形式提交的可再生能源使用的證明。
在中國綠證有條件認(rèn)可的問題沒有解決之前，企業(yè)通過國際可再生能源證書（I-REC）等國際綠證或許還能支撐一定時間，但到后期就面臨很大的挑戰(zhàn)。
下一步，相關(guān)政策制定機構(gòu)要重點關(guān)注企業(yè)端國際合規(guī)問題。
杜譞：這一條其實非常有意思，1044號文整個通知都充滿了博弈，包括各部門間的，以及國內(nèi)國外機構(gòu)的博弈。
我認(rèn)為“原則上只能申領(lǐng)核發(fā)國內(nèi)綠證”是一種導(dǎo)向性指引，它出現(xiàn)在整個通知第五條有序做好綠證應(yīng)用工作中，對應(yīng)的場景還是推動綠證的國際互認(rèn)。
從當(dāng)前綠證成本和綠電履約要求等方面來看，企業(yè)還是傾向于購買I-REC等國際綠證。既然主管部門將這條寫進(jìn)了通知，可能將在近一兩年內(nèi)出臺國際互認(rèn)的配套措施。
我也同意綠證是一種資產(chǎn)的觀點。今年7月召開的全國生態(tài)環(huán)境保護(hù)大會提到，環(huán)境資源要素要納入要素市場化配置改革總盤子考慮。 綠證的根本是制度基礎(chǔ)，是附著在可再生能源電量上的一種環(huán)境權(quán)益。從要素市場的角度考慮，這是一種生產(chǎn)要素，需要進(jìn)行相應(yīng)的資產(chǎn)管理。
因此，從NDC要求和國內(nèi)環(huán)境交易需求來看，主管部門會希望通過1044號文，引導(dǎo)綠證回流至國內(nèi)。
界面新聞：前段時間國務(wù)院出臺鼓勵外資投資文件，其中提到支持外資企業(yè)參與綠證和跨省跨區(qū)電力交易，有何含義？
鄭穎：文件專門提出這一條，猜測核心仍是綠證的國際互認(rèn)問題。以外資企業(yè)作為一個較強的切入口，讓其參與綠證交易，從而推動或者倒逼國際規(guī)則認(rèn)可中國綠證。
盡快建立碳排放雙控制度
界面新聞：新政之后，有減排、能耗控制需求的企業(yè)應(yīng)如何選擇綠電、綠證和碳交易？
杜譞：綠電和綠證比較容易統(tǒng)籌安排，現(xiàn)在綠證已經(jīng)被1044號文確立了基礎(chǔ)性的地位，綠電交易可以理解成“證電合一”的模式，未來它們的協(xié)同將順理成章。目前CCER重啟的日程還不確定，企業(yè)還不能進(jìn)行選擇，需要先全面地梳理綠證交易制度或CCER中面臨的問題的障礙，并將訴求提供給相關(guān)部門參考。
鄭穎：企業(yè)首先要理清自身購買綠證或CCER的核心訴求；其次，要研究并理解目前的政策和規(guī)則；再次，需要關(guān)注和比較各減排機制的價格。
在證電打通的背景下，要從三個手段的合規(guī)性、接受度和價格與企業(yè)的需求進(jìn)行匹配。
界面新聞：綠證新政出臺后，對發(fā)電企業(yè)和綠電交易是否會帶來影響？
鄭穎：影響還不是特別明確。但綠證價格的變動會對發(fā)電企業(yè)在綠證上的收益有影響。預(yù)計綠證的價格會先抑后揚，在初期價格下跌，可再生能源發(fā)電企業(yè)就需要關(guān)注綠證的價格會跌到多少，會不會跌到地板價？有的國家會對綠證價格設(shè)置最低限度，中國目前還沒有。
其次，個人認(rèn)為綠證核發(fā)擴大后對綠電中長期交易帶來的影響有限，目前看來，大部分企業(yè)更愿意通過綠電中長期交易購買實際的電量，并獲得綠證。另外，也需要關(guān)注未來現(xiàn)貨市場交易電量的綠證如何核發(fā)的問題。
杜譞：1044號文拓展了發(fā)電企業(yè)主體，對剛開始享受綠證環(huán)境溢價的發(fā)電企業(yè)來說，只要價格不跌到零，就存在收益，這將增加他們的積極性。從供需來看，1044號文擴大了供給量，如果僅依靠原有的需求量，無法保證當(dāng)前綠證價格。所以接下去的問題是如何提升國內(nèi)綠電消費水平。
實際上，7月能耗雙控轉(zhuǎn)碳雙控意見的通過就提供了解決方案。如果國內(nèi)企業(yè)對碳減排需求提高，綠電的需求將井噴，形成正常供需的綠證市場。這一前提是國內(nèi)要盡快建立和完善碳排放雙控制度。
界面新聞：對中國綠證市場的發(fā)展有何期待或者建議？
杜譞：最開始討論綠證市場時，大家期待的是一個基于配額制、強制性的綠證交易體制，以促進(jìn)可再生能源消納。后續(xù)配額制一直沒有推出，綠證自愿市場先行出臺，但流動性和交易量并不活躍。
1044號文出臺后，大家期待在供應(yīng)量放開后，消費端配套相應(yīng)政策，在可再生能源消納的機制建設(shè)下，探索如配額制這樣的機制。
另一方面，不管是促進(jìn)國內(nèi)企業(yè)減排還是接受國際的認(rèn)可，都離不開準(zhǔn)確、科學(xué)和透明的統(tǒng)計核算制度，在設(shè)計的時候就要避免重復(fù)計算。另外，綠證的核發(fā)、交易需要系統(tǒng)進(jìn)行追蹤，保持一定的透明度。
鄭穎：綠證是一個單一的制度，需要一系列政策配套或協(xié)同才能健康的運行。1044號文是一個通知，在通知之外需要完成大量的工作，包括與生態(tài)環(huán)境部等進(jìn)行跨部門的互動和協(xié)調(diào)。中國也要建立完善的體系，保障科學(xué)性、邏輯性和可操作性，才能與國際規(guī)則進(jìn)行接軌。
在電碳打通后，綠證和CCER的價格可能會互相影響，這也值得關(guān)注。此外，企業(yè)是這個市場最大的參與者，希望企業(yè)也能夠更多發(fā)出自己的聲音，參與推動市場建立，并爭取國際對中國綠證較為公正的認(rèn)可。