黨中央高度重視營商環(huán)境建設(shè)。習(xí)近平總書記多次在重要場合強(qiáng)調(diào)，要“營造市場化、法治化、國際化一流營商環(huán)境”。這份重視，有著堅(jiān)實(shí)的數(shù)據(jù)支撐。世界銀行《營商環(huán)境評估報(bào)告》指出：“營商環(huán)境整體指標(biāo)提升1%，可使投資率增長0.3%，GDP增長率提高0.36%?！?/p>

世界銀行給了上海一份亮眼的成績單

截至2025年底，世界銀行企業(yè)調(diào)查（Enterprises Survey）團(tuán)隊(duì)發(fā)布了涵蓋包括中國、新加坡、中國香港、新西蘭、美國、英國、加拿大、韓國、馬來西亞、中國臺灣在內(nèi)的119個(gè)經(jīng)濟(jì)體的數(shù)據(jù)。

根據(jù)世行發(fā)布的結(jié)果，我們參考世行的分析方法，運(yùn)用五分法，將119個(gè)經(jīng)濟(jì)體單個(gè)測評點(diǎn)排名前20%（即排名在24名以前，含本數(shù)）計(jì)為第一梯隊(duì)。在59個(gè)計(jì)分測評點(diǎn)中，中國有42個(gè)測評點(diǎn)居第一梯隊(duì)，27個(gè)測評點(diǎn)位于世界前10，9個(gè)測評點(diǎn)位于全球最優(yōu)（排名第1）。中國位于全球最優(yōu)的測評點(diǎn)數(shù)量超過美國、英國、加拿大、新加坡、韓國等經(jīng)濟(jì)體，整體表現(xiàn)優(yōu)異。

就上海數(shù)據(jù)而言，除了12個(gè)測評點(diǎn)未達(dá)到世行最低樣本量要求而缺少數(shù)據(jù)結(jié)果之外，在剩余的47個(gè)測評點(diǎn)中，上海有36個(gè)位居第一梯隊(duì)，其中32個(gè)測評點(diǎn)位于世界前10，22個(gè)測評點(diǎn)位于全球最優(yōu)（排名第1）。全球最優(yōu)測評點(diǎn)主要集中在爭議解決、納稅、基礎(chǔ)設(shè)施和金融服務(wù)等領(lǐng)域。特別值得關(guān)注的是，根據(jù)我們的測算，在全球國際城市中，上海位于全球最優(yōu)測評點(diǎn)數(shù)量超過紐約、新加坡、香港、首爾和倫敦。

世界銀行是如何評估營商環(huán)境的

世界銀行營商環(huán)境評估項(xiàng)目發(fā)端于2002年，采用的是Doing Business評估體系（簡稱DB）。歷經(jīng)二十余載，其方法論數(shù)次變遷。2023年，世界銀行正式發(fā)布營商環(huán)境成熟度評估體系（Business Ready，簡稱BR）。該體系圍繞企業(yè)全生命周期的十大主題展開評估，即企業(yè)準(zhǔn)入、獲取經(jīng)營場所、公共基礎(chǔ)設(shè)施（電力、供水和網(wǎng)絡(luò)）、勞動力、金融服務(wù)、國際貿(mào)易、納稅、爭議解決、市場競爭和辦理破產(chǎn)。

對于世行BR體系，值得關(guān)注的有三個(gè)方面：

一是評估維度。世行原DB體系主要著眼于便利度，新的BR體系則從三大維度進(jìn)行評估：規(guī)則框架、公共服務(wù)、辦事效率。其中，規(guī)則框架主要考察企業(yè)必須遵守的法律法規(guī)，公共服務(wù)主要考察政府提供的合規(guī)設(shè)施以及促進(jìn)商業(yè)發(fā)展的公共機(jī)構(gòu)和基礎(chǔ)設(shè)施，辦事效率則考察規(guī)則框架與公共服務(wù)相結(jié)合產(chǎn)生的實(shí)際效果。BR的所有指標(biāo)都在這三大維度下評分，前兩個(gè)維度主要通過“是非”判斷題進(jìn)行評估，辦事效率維度則采用“前沿距離法”進(jìn)行評估，即評估與最佳實(shí)踐的差距，相關(guān)得分既取決于各經(jīng)濟(jì)體自身改革力度，也受其他經(jīng)濟(jì)體改革進(jìn)展影響。以企業(yè)準(zhǔn)入指標(biāo)為例，在規(guī)則框架維度下，考察公司名稱是否要求強(qiáng)制核驗(yàn)，是否有最低實(shí)繳資本的要求等；在公共服務(wù)維度下，考察能否實(shí)現(xiàn)電子簽名和認(rèn)證、能否公開獲取公司信息等；在辦事效率維度下，考察公司名稱的核準(zhǔn)時(shí)長、公司注冊費(fèi)用等。

二是評估方式。BR評估體系通過專家調(diào)查和企業(yè)調(diào)查兩種方式獲取數(shù)據(jù)。企業(yè)調(diào)查是世行首次采用的數(shù)據(jù)收集方式，針對“辦事效率”維度，對除“企業(yè)準(zhǔn)入”“企業(yè)破產(chǎn)”外的其余8項(xiàng)指標(biāo)的辦事效率進(jìn)行評估，分值占比約27%。抽取的企業(yè)涉及全國范圍，包含混合所有制企業(yè)、民營企業(yè)和外資企業(yè)，本次中國企業(yè)調(diào)查共抽取企業(yè)2189家進(jìn)行。專家調(diào)查則只針對各經(jīng)濟(jì)體人口最多的1個(gè)城市進(jìn)行，評估“規(guī)則框架”和“公共服務(wù)”維度，以專家對經(jīng)濟(jì)體的參評城市打分的方式進(jìn)行評估（中國大陸專家調(diào)查的樣本城市為上海），占總分的73%。

三是評估視角。BR體系在原DB體系的基礎(chǔ)上作了繼承和拓展。一方面，從聚焦于單個(gè)企業(yè)辦事便利度的微觀視角拓展到重視對社會整體影響的宏觀視角，將考察點(diǎn)延伸至環(huán)境保護(hù)、職工福利、市場競爭、財(cái)政可持續(xù)、消費(fèi)者保護(hù)、公平獲得商業(yè)機(jī)會等社會關(guān)切領(lǐng)域。如果某一指標(biāo)影響企業(yè)收益，則該指標(biāo)會在“企業(yè)靈活度”下進(jìn)行評分，如企業(yè)準(zhǔn)入時(shí)間與費(fèi)用指標(biāo)。而如果一項(xiàng)指標(biāo)的影響延伸至社會公眾所關(guān)切的領(lǐng)域，如環(huán)境保護(hù)等，則該指標(biāo)將在“社會效益”下進(jìn)行評分。絕大多數(shù)指標(biāo)兼具“企業(yè)靈活度”和“社會效益”方面的分?jǐn)?shù)。例如，明晰的稅收規(guī)則對于單個(gè)企業(yè)（降低了合規(guī)成本）和更廣泛的社會層面（加強(qiáng)了信任和社會契約精神）均有益處，這樣，該項(xiàng)指標(biāo)的分值，將在“企業(yè)靈活度”和“社會效益”之間進(jìn)行分配。

另一方面，BR從關(guān)注法律法規(guī)等規(guī)定的出臺情況拓展到對相關(guān)規(guī)定落實(shí)實(shí)施效果的全面考察，體現(xiàn)了“所測即所得”的世行方法論，即重視對落地實(shí)施實(shí)際情況的評測。比如，筆者在參與上一輪與世行的最終磋商時(shí)，世行專家明確表示，即使現(xiàn)階段法律明確規(guī)定電子印章與物理印章具有同等法律效力，也必須有半數(shù)以上的企業(yè)已實(shí)際使用了電子印章才能被認(rèn)可，也就是說光有紙面規(guī)則還不夠，還必須落地施行。

值得注意的是，為支持專家客觀公正地做好評估，經(jīng)濟(jì)體法律法規(guī)及相關(guān)政策的公開透明、易得易解非常重要，政府部門對它們的宣傳解讀極為必要，這也是世行評估的方法論所支持的。世行評估的領(lǐng)域相當(dāng)廣泛（新BR評估體系的細(xì)項(xiàng)指標(biāo)有近900個(gè)、1700多個(gè)測評點(diǎn)），無論世行內(nèi)的專家還是外部參加測評的專家，要全面、準(zhǔn)確了解一個(gè)經(jīng)濟(jì)體所有相關(guān)規(guī)則和落地情況都存在困難，常有出現(xiàn)誤讀、誤答的情況。筆者從2018年至2021年，全程參與了世行與中國所有指標(biāo)的最終磋商，經(jīng)歷了多個(gè)這樣的情形。印象最深的是，2018年世行評估的“保護(hù)中小投資者”指標(biāo)，滿分100分，中國僅得48.33分，全球排名第119名。當(dāng)時(shí)筆者在政府工作，基于此前多年的商法教學(xué)與研究，認(rèn)真填寫了問卷，發(fā)現(xiàn)公允分值應(yīng)為73分左右。由于專家對中國法律體系及具體規(guī)則不熟悉，導(dǎo)致了大量的誤判和錯(cuò)判。后來我們和中國證監(jiān)會一起，對制度規(guī)則進(jìn)行了正確的宣傳解讀，幫助專家形成了客觀公允的認(rèn)識，避免了誤讀，這項(xiàng)指標(biāo)得分為72分，排名提升至全球第28名。

在BR新評估中，世行測評的范圍和內(nèi)容更加廣泛，法律法規(guī)政策的透明度也是一個(gè)重要的測評要點(diǎn)。從全球最優(yōu)實(shí)踐的典型代表——新加坡來看，為了提升法律法規(guī)的公開和透明，新加坡會根據(jù)發(fā)展需要和實(shí)際情況對于法令和附屬法例進(jìn)行及時(shí)修訂更新，并通過新加坡法律觀察（Singapore Law Watch）等渠道予以公布。上海通過“一網(wǎng)通辦”平臺集中公開所有相關(guān)法律法規(guī)政策，筆者認(rèn)為也是一個(gè)非常好的實(shí)踐。

世界銀行營商環(huán)境評估于我國之益處

世界銀行營商環(huán)境評估，在全球產(chǎn)生了廣泛的影響力。對于我國而言，接受世行評估帶來了以下數(shù)個(gè)方面的益處：

一是有利于我國主動對標(biāo)國際高標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)貿(mào)規(guī)則。2018年，習(xí)近平總書記在上?？疾鞎r(shí)指出，“上海要瞄準(zhǔn)最高標(biāo)準(zhǔn)、最高水平，優(yōu)化政務(wù)環(huán)境，打造國際一流營商環(huán)境”。二十屆三中全會《決定》指出，要主動對接國際高標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)貿(mào)規(guī)則，并在若干重要領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)規(guī)則、規(guī)制、管理、標(biāo)準(zhǔn)相通相容。世行營商環(huán)境BR評估體系共引用了76份國際標(biāo)準(zhǔn)文件，涉及聯(lián)合國貿(mào)易法委員會、經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織、世界銀行、聯(lián)合國糧農(nóng)組織等多個(gè)國際機(jī)構(gòu)，集中反映了許多國際上優(yōu)化營商環(huán)境的成功實(shí)踐，體現(xiàn)了營造更高水平營商環(huán)境的導(dǎo)向，為我國深化相關(guān)領(lǐng)域改革、全面優(yōu)化營商環(huán)境提供了重要參照。

對于上海而言，開展世界銀行營商環(huán)境評估對標(biāo)改革，是貫徹落實(shí)黨中央、國務(wù)院決策部署，主動對接國際規(guī)則、撬動國內(nèi)改革、全面優(yōu)化營商環(huán)境的重要任務(wù)和工作抓手。

二是有利于錨定改革目標(biāo)和開拓改革思路。根據(jù)世行評估體系，營商環(huán)境是指企業(yè)無法控制的一系列條件，這些條件對企業(yè)整個(gè)生命周期中的行為有著重大影響。世界銀行的評估方法論雖然時(shí)有變動，但是關(guān)于“營商環(huán)境”的定義始終堅(jiān)如磐石，未曾有絲毫變化，始終強(qiáng)調(diào)外部性和重大性。外部性，是指政府的監(jiān)管和法律法規(guī)的規(guī)定給企業(yè)設(shè)定了其無法控制的外部條件，這些條件是外生于企業(yè)而存在的。重大性，是指這些條件對企業(yè)全生命周期發(fā)展有著重大影響。外部性和重大性疊加為企業(yè)的制度性交易成本。

優(yōu)化營商環(huán)境的核心是降低制度性交易成本。世行評估的這一取向，有著堅(jiān)實(shí)的理論基礎(chǔ)與實(shí)踐支撐。20世紀(jì)30年代，諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)得主科斯率先在“生產(chǎn)成本”之外提出“交易成本”的概念。他發(fā)現(xiàn)，運(yùn)用價(jià)格機(jī)制來配置資源，并非毫無成本，產(chǎn)權(quán)保護(hù)、談判簽訂合同、監(jiān)督合同執(zhí)行……都存在著交易成本。在科斯的理論中，交易成本是指在市場交易過程中產(chǎn)生的成本，包括獲取和處理信息的成本、協(xié)商和決策的成本、執(zhí)行和監(jiān)督的成本等。后來獲得諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)的阿羅提出，科斯提出的交易成本實(shí)際上就是“一個(gè)經(jīng)濟(jì)體系運(yùn)行的成本”，而不是單純的商業(yè)成本。

無獨(dú)有偶。與科斯同時(shí)代、當(dāng)時(shí)也很年輕的中國經(jīng)濟(jì)學(xué)家張培剛在20世紀(jì)30年代研究時(shí)發(fā)現(xiàn)，當(dāng)時(shí)湖南、江西等地中國農(nóng)民很窮，生產(chǎn)糧食的成本極低，但在沿海城市的糧食市場上，他們的大米卻競爭不過遠(yuǎn)道而來的泰國大米。經(jīng)過調(diào)查，張培剛發(fā)現(xiàn)，地方割據(jù)、關(guān)卡敲詐等大大降低了內(nèi)地大米的競爭力。這種成本即世行所稱的制度性成本，即無論經(jīng)營主體如何努力，如何聰慧，都必須承擔(dān)的成本，這也正是世行評估所著力削減的。

遵循世行評估的方法論，取消一切不必要的監(jiān)管，降低企業(yè)的制度性交易成本，有利于我國錨定改革目標(biāo)，開拓改革思路。

三是有利于校準(zhǔn)價(jià)值中樞和優(yōu)化改革措施。世行的目標(biāo)是，通過營商環(huán)境評估，推進(jìn)全球制度變革，降低乃至消滅絕對貧困，促進(jìn)并實(shí)現(xiàn)共同繁榮。具體而言，到2030年，將日均生活費(fèi)低于1.25美元的人口比例降低到3%以下，每個(gè)國家底層40%人口的收入有所增長。

營商環(huán)境評估的核心價(jià)值與我國法治建設(shè)的目標(biāo)一脈相承，就是給予最小受惠者以最大的利益。這一價(jià)值選擇有著堅(jiān)實(shí)的社會學(xué)基礎(chǔ)：當(dāng)?shù)讓拥玫秸疹?，生活安定幸福，中層就能獲得足夠的支撐，而中層是整個(gè)社會的中堅(jiān)，中層穩(wěn)定則整個(gè)社會穩(wěn)定。正因?yàn)槿绱耍佬械钠髽I(yè)調(diào)查對象，中小企業(yè)占了絕大多數(shù)。良好的營商環(huán)境，一定是充滿溫情和善意的所在。例如，有的科技園為鼓勵(lì)小微企業(yè)入駐創(chuàng)業(yè)，給予免收一定期間房租的政策優(yōu)惠，有些地區(qū)給予外地來找工作的大學(xué)生，提供數(shù)日的免費(fèi)住宿，均與世行價(jià)值體系相吻合。平等并不意味著一刀切，存在強(qiáng)式平等和弱式平等之分。對于弱勢群體予以傾斜保護(hù)，恰恰體現(xiàn)的是實(shí)質(zhì)上的平等。2026年上海優(yōu)化營商環(huán)境行動方案指出，針對勞動者“困在算法里”的流弊，要加強(qiáng)平臺算法治理，規(guī)范網(wǎng)絡(luò)平臺經(jīng)營活動，推動平臺企業(yè)和平臺內(nèi)經(jīng)營者、勞動者共贏發(fā)展。針對城市煙火氣不足的情形，行動方案指出，優(yōu)化外擺投攤，戶外廣告、戶外招牌等監(jiān)管審批，助力首發(fā)經(jīng)濟(jì)、夜間經(jīng)濟(jì)發(fā)展，持續(xù)提升街區(qū)活力和“煙火氣”。

世行以該價(jià)值觀為引領(lǐng)，在諸多諾獎(jiǎng)獲得者的參與下，構(gòu)建了一套可量化、可比較、可競爭、可改革的評估體系。該體系非常強(qiáng)調(diào)以企業(yè)感受度為評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。早在《2019年?duì)I商環(huán)境報(bào)告》中，時(shí)任世行行長金墉先生稱，“所測即所得。沒有任何報(bào)告比《營商環(huán)境報(bào)告》更好地闡述了這句格言”。世行在全球開展的企業(yè)調(diào)查，根據(jù)真實(shí)客觀的調(diào)查數(shù)據(jù)來評定營商環(huán)境的優(yōu)劣，充分體現(xiàn)了“所測即所得”的科學(xué)精神。這對于我國校準(zhǔn)改革價(jià)值中樞和優(yōu)化改革措施，無疑大有裨益。例如，企業(yè)破產(chǎn)指標(biāo)考察是否為中小微企業(yè)提供專門的破產(chǎn)程序，為我國進(jìn)一步細(xì)化優(yōu)化相關(guān)制度安排提供了重要參考。

世行評估上海何以優(yōu)異

上海是中國大陸的世行評估唯一專家調(diào)查樣本城市。近年來，筆者見證了上海持續(xù)以世行對標(biāo)改革作為優(yōu)化營商環(huán)境的重要牽引，實(shí)現(xiàn)營商環(huán)境的整體改進(jìn)提升。上海的做法，值得各地借鑒。

高位推動。上海對營商環(huán)境的高度重視是有目共睹的。每年年初上海市委市政府都會召開全市優(yōu)化營商環(huán)境大會，每年出臺一版營商環(huán)境的行動方案，迭代推進(jìn)，持之以恒。同時(shí)，上海市人大不斷加強(qiáng)立法保障，定期開展執(zhí)法檢查，市政協(xié)等部門也積極開展專項(xiàng)調(diào)研，提出具體優(yōu)化意見建議。上海還注重發(fā)揮企業(yè)、商協(xié)會、媒體、智庫等作用，強(qiáng)化市級、區(qū)級以及街鎮(zhèn)園區(qū)樓宇基層的協(xié)同發(fā)力，建立了凝聚社會各方合力推進(jìn)的工作機(jī)制。

正因?yàn)槿绱?，在世行評估的企業(yè)調(diào)查環(huán)節(jié)，上海在便利化方面表現(xiàn)搶眼。例如，納稅便利化方面，以下測評點(diǎn)名列全球第一：電子化報(bào)稅率、電子化繳稅率，增值稅退稅便利度等。類似地，在支付便利化方面，上海也表現(xiàn)優(yōu)異。電子支付貨款的比例、電子收款到賬時(shí)間、電子收付款成本等測評點(diǎn)，也位列全球第一。

重點(diǎn)突破。上海組建了全市層面的營商工作專班，加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和整體推進(jìn)的同時(shí)，聚焦重點(diǎn)任務(wù)進(jìn)行攻堅(jiān)突破。2025年，上海選取企業(yè)需求迫切、部門協(xié)同推進(jìn)要求高的十個(gè)事項(xiàng)，包括對標(biāo)改革、惠企政策服務(wù)、涉企行政檢查、融資服務(wù)、網(wǎng)絡(luò)輿論環(huán)境、規(guī)制職業(yè)舉報(bào)、辦理破產(chǎn)、街鎮(zhèn)營商環(huán)境等，納入“十大攻堅(jiān)突破任務(wù)”，推出一批增量舉措，得到良好社會效果。

事非經(jīng)過不知難。一分耕耘，一分收獲。在世行評估中，對法院在解決商業(yè)糾紛中獨(dú)立公正的看法、將法院視為制約因素的感知指數(shù)、對調(diào)解作為解決商業(yè)糾紛的可靠替代方式的看法、報(bào)告競爭對手少于兩家的企業(yè)百分比等測評點(diǎn)，均名列全球第一。

修法調(diào)規(guī)。上海非常重視用好地方性法規(guī)權(quán)限，特別是《上海市優(yōu)化營商環(huán)境條例》建立了常態(tài)化的修訂機(jī)制，筆者在政府法治部門工作八年，真切地感受到，修法調(diào)規(guī)對于營商環(huán)境優(yōu)化是多么重要。例如，《上海市優(yōu)化營商環(huán)境條例》將供電可靠性評價(jià)、建筑師負(fù)責(zé)制等世行標(biāo)準(zhǔn)入法固化。再如，《上海市供用電條例》第十三條規(guī)定，供電企業(yè)應(yīng)當(dāng)在全市范圍內(nèi)合理布置搶修力量，對供電故障及時(shí)搶修。自接到報(bào)修之時(shí)起，到達(dá)現(xiàn)場搶修的時(shí)限，外環(huán)線內(nèi)不超過六十分鐘，外環(huán)線外不超過九十分鐘。因天氣、交通等特殊原因無法在規(guī)定時(shí)限內(nèi)到達(dá)現(xiàn)場的，應(yīng)當(dāng)向報(bào)修人作出解釋。

在強(qiáng)有力的法律保障之下，世行評估中上海的供電可靠性指標(biāo)表現(xiàn)優(yōu)異，如一個(gè)典型月份的停電次數(shù)、一次典型停電的持續(xù)時(shí)間（小時(shí)）、一次典型停電造成的損失（占年度銷售額的百分比）等測評點(diǎn)均排名全球第一。同樣為基礎(chǔ)設(shè)施類指標(biāo)，經(jīng)歷供水不足的企業(yè)占比、將交通運(yùn)輸視為制約因素的感知指數(shù)、更換互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)提供商的難度指數(shù)、將海關(guān)和貿(mào)易法規(guī)視為制約因素的感知指數(shù)等，也名列全球第一，這與上海營造的公開公平公正的法治環(huán)境，顯然密不可分。

“金杯銀杯不如老百姓的口碑”。上海以對標(biāo)改革為牽引，推動營商環(huán)境的整體優(yōu)化，并非僅僅著眼于世行排名，而是著力于讓企業(yè)、特別是中小企業(yè)和普通民眾清晰地感受到改革帶來的紅利。

習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)：“營商環(huán)境沒有最好，只有更好。”2026年1月4日，上海召開全市優(yōu)化營商環(huán)境工作大會，把“新春第一會”提前為“新年第一會”，發(fā)布《上海市加快打造國際一流營商環(huán)境行動方案（2026年）》。在借鑒世行評估底層邏輯的基礎(chǔ)上，堅(jiān)持以我為主，自主改、主動改，積極體現(xiàn)上海營商環(huán)境實(shí)踐特點(diǎn)，從四個(gè)不同的維度打造良好的營商環(huán)境。各維度的價(jià)值導(dǎo)向各不相同，體現(xiàn)了政策制定者對營商環(huán)境的深刻體察：政務(wù)服務(wù)環(huán)境強(qiáng)調(diào)高效便捷，市場競爭環(huán)境強(qiáng)調(diào)公平公正，產(chǎn)業(yè)生態(tài)環(huán)境強(qiáng)調(diào)友好適配，社會共治環(huán)境強(qiáng)調(diào)多元協(xié)同。

這樣的行動方案，有頂層設(shè)計(jì)，有價(jià)值引領(lǐng)，有系統(tǒng)集成，更有整體推進(jìn)，相信能夠在持續(xù)營造市場化、法治化、國際化一流營商環(huán)境，推動高質(zhì)量發(fā)展方面，提供有力的支撐。

（作者為法學(xué)教授，華東政法大學(xué)副校長、中國法治化營商環(huán)境研究院院長）