記者 王珍
黨的二十屆四中全會審議通過的《中共中央關于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十五個五年規(guī)劃的建議》提出“實施城鄉(xiāng)居民增收計劃，有效增加低收入群體收入”?？梢灶A料到，廣大的農(nóng)村居民特別是老年農(nóng)民將成為主要的受益群體。
中國社會科學院農(nóng)村發(fā)展研究所研究員胡冰川日前在接受界面新聞專訪時指出，當前農(nóng)村存在一批處于制度轉換期的老年群體，他們未能在2014年城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險改革前獲得穩(wěn)定的制度性保障，又難以融入城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老體系，形成了典型的“過渡期保障真空”。
“這部分老年群體屬于典型的低收入脆弱群體，提升其收入需堅持‘保障兜底與增收賦能’并重的雙軌策略，兼顧公平與效率?！焙ㄕf。
從保障角度來說，他建議，穩(wěn)步提高城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險基礎養(yǎng)老金標準，探索建立與物價漲幅、經(jīng)濟發(fā)展水平掛鉤的動態(tài)調整機制，逐步縮小城鄉(xiāng)養(yǎng)老保障差距。對高齡、失能老年農(nóng)民給予額外補貼，鼓勵有條件的地區(qū)提高代繳養(yǎng)老保險費標準，減輕其繳費壓力。
從增收賦能角度來說，胡冰川認為，可從土地、產(chǎn)業(yè)、養(yǎng)老等方面著手。
比如，支持老年農(nóng)民將閑置宅基地、承包地通過出租、入股等方式參與村集體或合作社經(jīng)營，獲得穩(wěn)定分紅收益。完善農(nóng)村土地承包經(jīng)營權、宅基地使用權繼承制度，保障老年農(nóng)民財產(chǎn)權益不受侵害，讓沉淀資產(chǎn)轉化為持續(xù)收入來源。
在產(chǎn)業(yè)方面，可以因地制宜培育門檻低、勞動強度小的鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)形態(tài)，如庭院種植養(yǎng)殖、傳統(tǒng)手工藝、鄉(xiāng)村旅游接待等，為老年農(nóng)民提供靈活就業(yè)機會。
此外，還可創(chuàng)新互助養(yǎng)老機制，推廣“時間銀行”互助模式，鼓勵低齡健康老人為高齡、失能老人提供生活照料、陪伴等服務，積累的服務時長可兌換未來照護或現(xiàn)金補貼。這種模式既降低了養(yǎng)老服務成本，又為老年農(nóng)民創(chuàng)造了價值實現(xiàn)渠道，豐富了收入來源。
十五五規(guī)劃建議還對加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化作出部署，明確未來五年農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的戰(zhàn)略任務和政策舉措。值得注意的是，十五五規(guī)劃建議將“深化農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革，發(fā)展新型農(nóng)村集體經(jīng)濟”調整為“支持發(fā)展新型農(nóng)村集體經(jīng)濟”。
對此，胡冰川認為，這一變化絕非弱化改革，而是農(nóng)村改革進入深水區(qū)后，從“破題攻堅”向“提質增效”轉型的必然選擇，體現(xiàn)了政策重心的階段性轉移。
他指出，過去十年，農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革實現(xiàn)了歷史性突破，通過清產(chǎn)核資、成員身份確認、股份合作制改革等一系列基礎性工作，在全國范圍內基本厘清了集體資產(chǎn)權屬，解決了“是誰的、歸誰管”的核心問題，為新型農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展筑牢了制度根基。
“當前階段，改革的核心矛盾已從‘有沒有制度’轉變?yōu)椤贫热绾伟l(fā)揮實效’，重點不再是大規(guī)模的產(chǎn)權重構，而是如何在既有產(chǎn)權制度基礎上激活集體經(jīng)濟組織的經(jīng)營能力、治理效能和市場參與度?！焙ㄕf。
以下是本次對話實錄，經(jīng)界面新聞編輯整理
界面新聞：五年前的十四五規(guī)劃建議提到“深化農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革，發(fā)展新型農(nóng)村集體經(jīng)濟”，而本次十五五規(guī)劃建議只提“支持發(fā)展新型農(nóng)村集體經(jīng)濟”，不再提“深化農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革”，對此怎么理解？
胡冰川：十五五規(guī)劃建議將“深化農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革，發(fā)展新型農(nóng)村集體經(jīng)濟”調整為“支持發(fā)展新型農(nóng)村集體經(jīng)濟”，這一變化絕非弱化改革，而是改革進入深水區(qū)后，從“破題攻堅”向“提質增效”轉型的必然選擇，體現(xiàn)了政策重心的階段性轉移。
過去十年，農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革實現(xiàn)了歷史性突破。通過清產(chǎn)核資、成員身份確認、股份合作制改革等一系列基礎性工作，在全國范圍內基本厘清了集體資產(chǎn)權屬，解決了“是誰的、歸誰管”的核心問題，為新型農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展筑牢了制度根基。從實踐來看，這一階段的改革重點是搭建制度框架，完成從“無章可循”到“有規(guī)可依”的跨越。
當前階段，改革的核心矛盾已從“有沒有制度”轉變?yōu)椤爸贫热绾伟l(fā)揮實效”，重點不再是大規(guī)模的產(chǎn)權重構，而是如何在既有產(chǎn)權制度基礎上激活集體經(jīng)濟組織的經(jīng)營能力、治理效能和市場參與度。
“支持發(fā)展新型農(nóng)村集體經(jīng)濟”的表述更具針對性和賦能導向，意味著后續(xù)政策將聚焦于多維發(fā)力：一是強化政策賦能，通過財政扶持、稅費減免等政策工具降低集體經(jīng)濟運營成本；二是加強金融支持，引導金融機構開發(fā)適配集體經(jīng)濟組織的信貸產(chǎn)品，破解融資難題；三是推進人才引進，培育和引進懂經(jīng)營、善管理的專業(yè)人才隊伍，提升集體經(jīng)濟市場化運作水平；四是完善治理機制，推動集體經(jīng)濟組織規(guī)范決策、透明運營，確保資產(chǎn)保值增值與成員權益保障相統(tǒng)一，讓集體經(jīng)濟真正成為帶動農(nóng)民增收、完善鄉(xiāng)村治理的重要支撐。
界面新聞：十五五規(guī)劃建議提到，實施城鄉(xiāng)居民增收計劃，有效增加低收入群體收入。大部分的老年農(nóng)民屬于低收入群體，對于增加這些人的收入，您有何建議？
胡冰川：當前農(nóng)村仍存在一批處于制度轉換期的老年群體，他們未能在2014年城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險改革前獲得穩(wěn)定的制度性保障，又難以融入城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老體系，形成了典型的“過渡期保障真空”。這部分老年群體屬于典型的低收入脆弱群體，提升其收入需堅持“保障兜底與增收賦能并重”的雙軌策略，兼顧公平與效率。
近年來我國通過提高城鄉(xiāng)居民基礎養(yǎng)老金最低標準、對困難群體代繳保費等舉措，在逐步填補這一保障真空。2025年全國城鄉(xiāng)居民基礎養(yǎng)老金最低標準已上調至143元/月，各地結合經(jīng)濟情況額外提高標準，一定程度上緩解了該群體的養(yǎng)老壓力，但要徹底解決其保障短板仍需持續(xù)推進制度完善與政策傾斜。具體來說，可以穩(wěn)步提高城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險基礎養(yǎng)老金標準，探索建立與物價漲幅、經(jīng)濟發(fā)展水平掛鉤的動態(tài)調整機制，逐步縮小城鄉(xiāng)養(yǎng)老保障差距。對高齡、失能老年農(nóng)民給予額外補貼，鼓勵有條件的地區(qū)提高代繳養(yǎng)老保險費標準，減輕其繳費壓力。
在資產(chǎn)收益方面，支持老年農(nóng)民將閑置宅基地、承包地通過出租、入股等方式參與村集體或合作社經(jīng)營，獲得穩(wěn)定分紅收益。完善農(nóng)村土地承包經(jīng)營權、宅基地使用權繼承制度，保障老年農(nóng)民財產(chǎn)權益不受侵害，讓沉淀資產(chǎn)轉化為持續(xù)收入來源。
還可以發(fā)展適老型鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)，因地制宜培育門檻低、勞動強度小的鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)形態(tài)，如庭院種植養(yǎng)殖、傳統(tǒng)手工藝、鄉(xiāng)村旅游接待等，為老年農(nóng)民提供靈活就業(yè)機會。借鑒“油茶+林下養(yǎng)殖”等立體種養(yǎng)模式的思路，鼓勵老年農(nóng)民參與低強度農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，實現(xiàn)“少量投入、穩(wěn)定增收”。
最后，創(chuàng)新互助養(yǎng)老機制。推廣“時間銀行”互助模式，鼓勵低齡健康老人為高齡、失能老人提供生活照料、陪伴等服務，積累的服務時長可兌換未來照護或現(xiàn)金補貼。這種模式既降低了養(yǎng)老服務成本，又為老年農(nóng)民創(chuàng)造了價值實現(xiàn)渠道，豐富了收入來源。
界面新聞：十五五規(guī)劃建議提到“推動更多公共服務向基層下沉、向農(nóng)村覆蓋、向邊遠地區(qū)和生活困難群眾傾斜”，從穩(wěn)步推進基本公共服務均等化的角度來看是沒有問題的，但同時農(nóng)村人口凈流出也是事實，在這種情況下如何平衡，使得公共資金得到更有效的利用？
胡冰川：推動公共服務向農(nóng)村覆蓋，需避免將“均等化”簡單等同于“均勻分布”，應轉向“精準供給+彈性配置”的思路，結合人口流動趨勢與空間布局優(yōu)化，提高公共資金使用效率。
在這種情況下，可以建立需求動態(tài)監(jiān)測機制。以行政村為單元，定期評估常住人口結構、分布特點與公共服務需求，區(qū)分剛性需求與彈性需求、普遍需求與特殊需求。將監(jiān)測結果作為資源配置的核心依據(jù)，確保供給與需求精準匹配。
其次，優(yōu)化設施布局與服務模式。推行“中心村+服務圈”模式，集中資源在人口密集的中心村建設標準化學校、衛(wèi)生院、養(yǎng)老服務中心等設施，通過公交化通勤或數(shù)字服務輻射周邊村落。對人口稀少的偏遠村莊，建設小型化、多功能綜合服務點，推廣“流動服務車”“遠程診療”“在線課堂”等柔性供給方式，降低固定設施空置風險。
第三是推動資源整合與共享。打破城鄉(xiāng)壁壘，推動城市優(yōu)質公共服務資源向農(nóng)村延伸，如建立城鄉(xiāng)醫(yī)院對口支援、學校合作辦學機制。整合農(nóng)村集體閑置資產(chǎn)用于建設公共服務設施，推進“一站式”服務平臺建設，降低農(nóng)民獲取服務的成本。
四是實施差異化供給策略。對老年人口、留守兒童集中的村莊，優(yōu)先保障養(yǎng)老、醫(yī)療、教育等剛性服務供給；對即將撤并或極度空心化的村莊，實行“保基本、兜底線”策略，優(yōu)先保障水、電、應急醫(yī)療等核心服務。
最后，完善動態(tài)調整與多元參與機制。定期評估公共服務設施使用率和群眾滿意度，根據(jù)人口流動變化及時優(yōu)化供給結構。通過政府購買服務、特許經(jīng)營等模式引導社會資本參與養(yǎng)老、學前教育等領域，鼓勵社會組織、志愿者補充服務供給，形成多方協(xié)同格局。
界面新聞：當前，無論是與外出務工相比還是與種植蔬菜、瓜果等經(jīng)濟作物相比，農(nóng)民種糧的經(jīng)濟效益均比較低，且近年來在糧食生產(chǎn)成本不斷攀升的情況下，糧食價格出現(xiàn)下降，種糧農(nóng)民增收難度加大。在保障國家糧食安全的大前提下，有哪些切實可行的政策，能夠有效提高農(nóng)民的種糧積極性？
胡冰川：在糧食價格下行、成本剛性上升的雙重擠壓下，提高農(nóng)民種糧積極性，核心是構建“政策托底+市場激勵+產(chǎn)業(yè)鏈延伸”的綜合支持體系，實現(xiàn)國家糧食安全與農(nóng)民種糧收益的有機統(tǒng)一。這需要在科技和機制兩端持續(xù)用力，夯實糧食安全根基。
具體來說，有以下幾個建議。一是健全價格與保險支持機制。完善稻谷、小麥最低收購價政策，合理確定價格水平以覆蓋生產(chǎn)成本，在主產(chǎn)區(qū)擴大政策覆蓋范圍。探索玉米、大豆等作物收入保險全覆蓋，2024年我國農(nóng)業(yè)保險已為1.47億戶次農(nóng)戶提供風險保障超5萬億元，應進一步擴大覆蓋面、提高保障水平，增強農(nóng)民抗風險能力。
二是優(yōu)化精準補貼政策。將種糧補貼與實際種植面積、綠色生產(chǎn)行為、糧食產(chǎn)量等掛鉤，推行“精準補貼+普惠補貼”相結合的模式，避免“撒胡椒面”式發(fā)放。重點向種糧大戶、家庭農(nóng)場等新型主體傾斜，提高補貼政策的針對性和實效性。
三是推動適度規(guī)模經(jīng)營。支持家庭農(nóng)場、種糧大戶、農(nóng)民合作社等新型經(jīng)營主體發(fā)展，通過土地托管、社會化服務等方式降低小農(nóng)戶生產(chǎn)成本。2024年，我國農(nóng)作物耕種收綜合機械化率達到了75.6%，應進一步推動農(nóng)機農(nóng)藝融合，提升規(guī)?；N植的效率與效益。
四是拓展產(chǎn)業(yè)鏈增值空間。引導龍頭企業(yè)與種糧主體簽訂“優(yōu)質優(yōu)價”訂單合同，推動地方特色糧食品種品牌化發(fā)展，通過品牌溢價提高種糧收益。鼓勵種糧主體參與糧食初加工、精深加工，延長產(chǎn)業(yè)鏈，分享加工環(huán)節(jié)增值收益。
此外，在確保糧食安全底線和必要產(chǎn)能冗余的前提下，可通過優(yōu)化種植結構，引導糧食生產(chǎn)向優(yōu)質優(yōu)價轉型，并協(xié)同推進種養(yǎng)加一體化發(fā)展，進一步拓展種糧增收空間。
界面新聞：十五五規(guī)劃建議將農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化提升至中國式現(xiàn)代化全局戰(zhàn)略高度。農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化相對滯后的一個體現(xiàn)在于，2024年，我國農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)與農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值之比（2.61:1）以及加工轉化率（73%）均遠低于發(fā)達國家水平。如何打通從“田間”到“餐桌”的全產(chǎn)業(yè)鏈，從而真正讓農(nóng)民分享到更多的產(chǎn)業(yè)增值收益？
胡冰川：當前我國農(nóng)產(chǎn)品加工轉化率和加工產(chǎn)值比遠低于發(fā)達國家水平，發(fā)達國家加工產(chǎn)值比通常在3–4:1，加工率通常在80-85%，核心癥結在于產(chǎn)業(yè)鏈條短、利益聯(lián)結松散、科技支撐不足。打通全產(chǎn)業(yè)鏈，關鍵要構建“產(chǎn)加銷一體化、農(nóng)工商協(xié)同”的發(fā)展格局，推動農(nóng)村從單一生產(chǎn)空間向多功能復合格局轉型。
強化縣域產(chǎn)業(yè)集群支撐：以“一縣一業(yè)”為抓手，在糧食主產(chǎn)區(qū)、特色農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)區(qū)布局產(chǎn)地初加工、冷鏈物流、精深加工一體化園區(qū)。重點建設烘干、脫粒、分級、包裝等標準化初加工設施，解決農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)后損失問題，提高商品率。
創(chuàng)新利益聯(lián)結機制：推廣“保底收益+按股分紅”“二次返利”等模式，推動龍頭企業(yè)與農(nóng)民合作社、農(nóng)戶建立緊密合作關系。支持農(nóng)民合作社直接創(chuàng)辦加工企業(yè)，破除用地、融資、資質等制度壁壘，讓農(nóng)民直接參與高附加值環(huán)節(jié)，分享加工收益。
完善流通與品牌體系：建設縣鄉(xiāng)村三級物流配送網(wǎng)絡，打通“進城最后一公里”和“下鄉(xiāng)最后一公里”。利用電商平臺、直播帶貨、溯源系統(tǒng)等數(shù)字手段縮短流通鏈條，降低中間環(huán)節(jié)成本。培育區(qū)域公共品牌、企業(yè)品牌、產(chǎn)品品牌，通過品牌溢價提升農(nóng)產(chǎn)品附加值。
加強科技與人才賦能：加大農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新投入，重點突破保鮮、儲運、功能性成分提取等關鍵技術，提升農(nóng)產(chǎn)品加工深度。加強農(nóng)民技能培訓，培育懂技術、會經(jīng)營的新型職業(yè)農(nóng)民，提高其參與產(chǎn)業(yè)鏈各環(huán)節(jié)的能力。
推動三產(chǎn)融合發(fā)展：鼓勵發(fā)展鄉(xiāng)村旅游、休閑農(nóng)業(yè)、農(nóng)事體驗等新業(yè)態(tài)，將農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與旅游、文化、康養(yǎng)等產(chǎn)業(yè)結合。支持農(nóng)民開辦民宿、農(nóng)家樂、農(nóng)產(chǎn)品展銷店等，實現(xiàn)“一產(chǎn)穩(wěn)收、二產(chǎn)增收、三產(chǎn)致富”的多元收益格局。