界面新聞記者 | 李科文

界面新聞編輯 | 謝欣

在近日舉行的中央經(jīng)濟工作會議上，提出實施康復(fù)護理擴容提升工程，推行長期護理保險制度，加強對困難群體的關(guān)愛幫扶。推動建立長期護理保險制度，是黨中央、國務(wù)院為應(yīng)對人口老齡化、健全社會保障體系作出的重大決策部署。

事實上，自2016年國家組織開展長期護理保險試點以來，49個試點地區(qū)在長期護理保險支付政策、保障范圍等方面進行了有益探索。

據(jù)國家醫(yī)療保障局數(shù)據(jù)，截至2025年9月，長期護理保險制度覆蓋1.9億人，支出超過850億元。

目前，我國已有5項社會保險，養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷、失業(yè)、生育。

12月12日，對外經(jīng)濟貿(mào)易大學(xué)創(chuàng)新與風(fēng)險管理研究中心副主任龍格向界面新聞記者表示，長期護理保險是為生活無法自理的失能人員，提供基本生活照料和醫(yī)療護理服務(wù)或資金保障的社會保險。它常被稱為社?！暗诹U”，重點保障重度失能人員。

中國社會科學(xué)院中國式現(xiàn)代化研究院副研究員張盈華向界面新聞記者表示，在已有的社會保險制度中，醫(yī)療保險應(yīng)對急癥治療的資金保障，養(yǎng)老保險提供老年時期的基本收入保障，長期護理保險解決失能人員所需長期照護的服務(wù)和資金保障，可以看作是全生命周期的“終極安全網(wǎng)”。

為什么需要長期護理保險？

我國在2000年已進入老齡化社會，長期護理需求隨人口結(jié)構(gòu)變化不斷放大，逐步成為經(jīng)濟社會運行中必須回應(yīng)的問題。

全國第七次人口普查數(shù)據(jù)顯示，全國生活不能自理的60歲以上失能老人總數(shù)達59.81萬人（598118人），占60歲以上總?cè)丝诘?.34%。

老齡人口規(guī)模持續(xù)擴大，失能群體數(shù)量也在增長。

據(jù)中國銀行研究院《我國長期護理保險：意義、現(xiàn)狀與建議》的數(shù)據(jù)，2000年，中國65歲及以上人口占總?cè)丝诘谋壤_到7%，2021年該比例已達14.2%，中國從進行老齡化社會到進入深度老齡化社會僅用了21年的時間，2023 年，全國65歲及以上人口占全國總?cè)丝诘谋壤迅哌_ 15.4%。2010年到2020年，全國60歲以上失能老年數(shù)量增長了14.97%。

長期護理屬于失能老人的剛性需求，既可以由家庭成員承擔(dān)，也可以通過專業(yè)護理機構(gòu)完成。

但現(xiàn)實情況是，我國家庭護理功能弱化，長期護理跟不上。城鎮(zhèn)化推進、家庭規(guī)?？s小、空巢現(xiàn)象增加，使得家庭內(nèi)部可用于長期照護的時間和精力不斷壓縮?！?21”“842”等家庭結(jié)構(gòu)下，年輕成員往往難以長期承擔(dān)照護責(zé)任。

“一人失能，全家失衡”龍格在接受界面新聞記者采訪時這樣概括。他表示，在實際生活中，子女長期不在身邊已成為普遍狀態(tài)。家庭成員分散在不同城市，即便存在照護意愿，也很難在工作與長期照護之間維持穩(wěn)定平衡，而社會化、專業(yè)化護理服務(wù)在過去長期不足。

此外，在保障缺口尚未補齊的情況下，一些失能老人選擇長期住院來獲得照護，既推高了醫(yī)療支出，也占用了本應(yīng)用于急性治療的醫(yī)療資源。龍格表示，這是我國應(yīng)對人口老齡化的重要制度安排。它能填補社保在長期護理方面的空白，并減輕失能人員家庭的經(jīng)濟與照護負擔(dān)。

但在具體運行層面，長期護理保險并不意味著由醫(yī)保部門直接提供護理服務(wù)。龍格介紹，實際服務(wù)由取得相應(yīng)資質(zhì)的護理機構(gòu)和護理人員完成。服務(wù)機構(gòu)需要通過官方資質(zhì)審核，護理人員需持證上崗，機構(gòu)還需與當(dāng)?shù)蒯t(yī)保部門簽訂服務(wù)協(xié)議，納入統(tǒng)一管理體系。

他補充，實際運行中采取的是派單制，而不是個人點單。同一地區(qū)往往有多家中標機構(gòu)，系統(tǒng)根據(jù)規(guī)則派單，目的是避免尋租、避免腐敗，保證機構(gòu)之間的公平。

試點地區(qū)已探索出有益經(jīng)驗

長期護理保險并非在短期內(nèi)提出的制度安排，而是在持續(xù)探索中逐步成形。

張盈華向界面新聞記者介紹，各地試點從創(chuàng)新突破逐漸走向統(tǒng)一規(guī)范，在制度覆蓋、籌資機制、待遇標準、失能評估、服務(wù)供給、經(jīng)辦管理等方面均做了有益嘗試并取得共識，目前我國長期護理保險制度框架基本成型。

回溯制度起點，2016年起，國家層面圍繞應(yīng)對人口老齡化、保障失能人員基本生活權(quán)益，啟動了長期護理保險制度的探索。

2016年6月，人力資源和社會保障部印發(fā)了《關(guān)于開展長期護理保險制度試點的指導(dǎo)意見》，提出按照“以人為本、基本保障、責(zé)任共擔(dān)、因地制宜、機制創(chuàng)新、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)”的基本原則在35個城市開展長期護理保險試點，其中吉林省和山東省是重點試點省份，分別有6個城市和12個城市開展試點。

此后，圍繞這一框架，各地在制度設(shè)計、政策標準、運行方式和管理模式上展開實踐，逐步積累經(jīng)驗。

2020年9月，國家醫(yī)療保障局會同財政部印發(fā)《關(guān)于擴大長期護理保險制度試點的指導(dǎo)意見》，在原有基礎(chǔ)上新增14個試點城市，提出力爭在“十四五”期間基本形成適應(yīng)我國經(jīng)濟發(fā)展水平和老齡化發(fā)展趨勢的長期護理保險制度政策框架，建立健全滿足群眾多元需求的多層次長期護理保障制度。

在兩輪試點中，籌資機制逐步成形。

張盈華介紹，試點探索過程中明確“統(tǒng)一費率，不同費基，多元渠道”的籌資機制，單位、個人、政府共同分擔(dān)籌資責(zé)任。

長期護理保險制度依托現(xiàn)收現(xiàn)付的社會保險模式。各試點城市在資金籌集環(huán)節(jié)，普遍采用單位繳費、個人繳費、財政補助、醫(yī)?；稹⒏２使娼鸷蜕鐣栀浀榷嗲阑I資方式。

制度設(shè)計上不設(shè)立個人賬戶，所有籌集資金統(tǒng)一進入統(tǒng)籌賬戶。在不增加用人單位額外負擔(dān)的前提下，單位繳費多從職工基本醫(yī)療保險統(tǒng)籌基金中劃轉(zhuǎn)，個人繳費則通過醫(yī)保個人賬戶代扣代繳。居民參保資金主要來自個人繳費與財政補助或居民醫(yī)保統(tǒng)籌基金劃轉(zhuǎn)。

在待遇支付方面，各試點城市均將重度失能老人納入保障范圍，多數(shù)地區(qū)同時支持機構(gòu)護理和居家護理模式。

龍格補充，全國層面正在形成一個核心參考標準，即千分之三。不同地區(qū)、不同人群在執(zhí)行層面存在差異，但總體邏輯保持一致。由于各地社會平均工資水平不同，最終繳費金額會出現(xiàn)差別。

失能評定標準逐漸也清晰。

張盈華介紹，試點探索過程中已出臺全國統(tǒng)一的長期護理失能等級評估標準，并配套明確了失能等級評估管理辦法，同時對失能等級評估機構(gòu)和長期護理保險服務(wù)機構(gòu)的定點管理作出規(guī)范。

龍格解釋，失能評定是長期護理保險制度運行中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。評定工作由具備官方資質(zhì)的獨立第三方機構(gòu)承擔(dān)，失能狀態(tài)通常被劃分為多個等級，多數(shù)地區(qū)將享受待遇的門檻設(shè)定在三級及以上。評定結(jié)果直接關(guān)系到參保人能否獲得服務(wù)，以及對應(yīng)的服務(wù)內(nèi)容、服務(wù)頻次和支付標準。

他補充，相關(guān)監(jiān)管主要依托信息系統(tǒng)、非現(xiàn)場監(jiān)測和投訴舉報等方式展開。對服務(wù)機構(gòu)而言，最嚴厲的約束并罰款，而是資質(zhì)管理。一旦失去簽約資格，下一年度將無法繼續(xù)參與服務(wù)供給，對機構(gòu)運營影響極大。

服務(wù)項目內(nèi)容同樣明確。

張盈華表示，試點探索過程中明確了長期護理保險的服務(wù)項目目錄，包括20項基本生活照料和16項醫(yī)療護理項目。下一步，還將對長期護理保險的服務(wù)標準進行統(tǒng)一。

今年9月，國家醫(yī)療保障局印發(fā)《國家長期護理保險服務(wù)項目目錄（試行）》，對長期護理保險的服務(wù)內(nèi)容作出統(tǒng)一規(guī)范。

其中，生活照護類項目包括為長期護理保險待遇享受對象提供的日常生活照料及幫助維持其基本生活能力的服務(wù)，有20項（含飲食照護、排泄照護、清潔照護、穿脫衣物、功能維護、對癥護理、生命體征監(jiān)測、安全護理8個項目類別）。

醫(yī)療護理類項目包括為長期護理保險待遇享受對象提供的與基本生活照料密切相關(guān)的基礎(chǔ)醫(yī)療護理服務(wù)，有16項（含一般檢查護理、基礎(chǔ)護理、專項護理、康復(fù)4個項目類別）。

龍格表示，長期護理保險在保障邏輯上與基本醫(yī)保類似，采取分級保障模式。能否享受服務(wù)，首先取決于失能評定等級，不同等級對應(yīng)不同服務(wù)內(nèi)容和服務(wù)頻次。在支付方式上，費用由長期護理保險基金和個人共同承擔(dān)，這樣的設(shè)計既有助于控制基金風(fēng)險，也有利于防范過度使用和不當(dāng)行為。

仍有現(xiàn)實挑戰(zhàn)

制度輪廓逐步清晰的同時，長期護理保險在推進過程中仍面臨多現(xiàn)實約束。

籌資水平偏低被普遍認為是當(dāng)前最突出的制約因素。

龍格表示，現(xiàn)實運行中，總體籌資規(guī)模仍難以完全覆蓋實際服務(wù)需求。長期護理保險并非一次性給付，而是需要長期、持續(xù)提供服務(wù)，制度運行對穩(wěn)定資金來源的依賴程度很高。

他以基本醫(yī)保作對比表示，基本醫(yī)保由個人和單位共同繳費，資金體量較大。以月工資一萬元為例，個人和單位合計繳費可能接近一千元，一年超過一萬元。長期護理保險的籌資水平明顯不同，一個人一年繳費不足一百元，資金規(guī)模無法與醫(yī)療保險相提并論。

此外，參保意愿問題也導(dǎo)致水平偏低。龍格表示，連居民醫(yī)保一年幾百元的費用，都有不少人不愿意繳納，長期護理保險即便一年只需一百元左右，對部分人群來說依然是現(xiàn)實障礙。

長期護理保險只能通過多元籌資方式推進。龍格認為，一種路徑是地方政府在財政條件允許的情況下，對中低收入人群給予適度補貼，降低個人繳費標準，擴大制度覆蓋面。另一種路徑是引入社會公益力量參與，由民政系統(tǒng)、公益基金會等對特定人群提供繳費支持，幫助其完成參保。

張盈華也表示，長期護理保險制度采取多元籌資，按照單位和職工同比例、居民與財政同比例的籌資機制，按照“以收定支，收支平衡”的管理原則。在長期精算和基金收支預(yù)測基礎(chǔ)上，在籌資可負擔(dān)、待遇保適度的前提下，穩(wěn)妥調(diào)整籌資和待遇。

護理服務(wù)人才短缺也被視為緊迫的難題。

龍格表示，目前一線護理人員數(shù)量不足，人員結(jié)構(gòu)也不合理，難以支撐不斷增長的長期護理需求。從整體情況看，護理隊伍中年輕人占比偏低，人員平均年齡較高，學(xué)歷水平也普遍不高。

他表示，長期護理服務(wù)高度依賴人工，但收費水平和支付能力相對有限，服務(wù)機構(gòu)很難為護理人員提供足夠有吸引力的收入。一些人對護理工作的認知仍停留在“地位不高”的層面，甚至將其視為不如家政服務(wù)的選擇，這種觀念直接影響年輕人是否愿意進入這一行業(yè)。

他補充，需求規(guī)模不穩(wěn)定，也是護理人才難以積累的重要原因。早期長期護理保險試點覆蓋范圍較小，以北京為例，早期僅在個別區(qū)開展試點，參保人數(shù)有限，服務(wù)需求體量偏小，難以支撐服務(wù)機構(gòu)持續(xù)發(fā)展，更難形成規(guī)?；娜瞬抨犖?。

張盈華建議，長期護理保險制度的可持續(xù)至少要從兩個方面做好未雨綢繆：一是做好基金收支預(yù)測，利用社會保險精算技術(shù)，根據(jù)人口、經(jīng)濟、制度運行的參數(shù)變化趨勢，做好短則三五年、長則二三十年的基金收支預(yù)測，從而為調(diào)整籌資和待遇等政策提供科學(xué)依據(jù)。二是發(fā)展壯大服務(wù)力量，隨著老齡化趨勢，社會撫養(yǎng)比（老年人與勞動力年齡人口比例）必將持續(xù)上揚，一方面要做好服務(wù)隊伍培訓(xùn)和人力資源儲備，另一方面發(fā)展智能化設(shè)備和輔具，減輕護理人員工作負荷。