文丨郭棟 美國哥倫比亞大學(xué)可持續(xù)管理學(xué)教授

2025年7月召開的城市工作會議指出，中國的城鎮(zhèn)化正從“快速增長期轉(zhuǎn)向穩(wěn)定發(fā)展期”，城市發(fā)展正從“大規(guī)模增量擴(kuò)張階段轉(zhuǎn)向存量提質(zhì)增效”為主的階段。會議部署了7個(gè)方面的工作，包括優(yōu)化城市體系，提升城市應(yīng)對自然災(zāi)害頻發(fā)的能力與韌性，建設(shè)宜居、綠色低碳、文明、智慧城市等。

明顯可見，可持續(xù)發(fā)展理念是貫穿政策設(shè)計(jì)與實(shí)踐探索的主線。

為了實(shí)現(xiàn)城市可持續(xù)發(fā)展，我們需以空間正義為準(zhǔn)則、韌性系統(tǒng)為保障、能源轉(zhuǎn)型為引擎、地域特色為根基，構(gòu)建新的城市發(fā)展范式。

城市向可持續(xù)發(fā)展范式轉(zhuǎn)變

城市的發(fā)展正在經(jīng)歷從造城向更新的轉(zhuǎn)變。以往的城市發(fā)展模式通常是以驅(qū)動(dòng)房地產(chǎn)來實(shí)現(xiàn)的。比如通過規(guī)劃新區(qū)建設(shè)并配以更好的基礎(chǔ)公共設(shè)施（地鐵、政府辦公樓、公園、醫(yī)院、學(xué)校等）迅速提高新區(qū)價(jià)值，促使有經(jīng)濟(jì)能力的新老居民在新區(qū)購房。通過房地產(chǎn)從老城向新城的轉(zhuǎn)換，城市迅速擴(kuò)張，在創(chuàng)造大量GDP的同時(shí)也提升了形象。

然而，伴隨著城市人口增速放緩以及大量的存量商品房的出現(xiàn)，通過新建房地產(chǎn)項(xiàng)目帶來的城市發(fā)展顯然已經(jīng)不可持續(xù)。目前，中國的常住人口城鎮(zhèn)化率已達(dá)67%，僅是改革開放的40年就提高了50個(gè)百分點(diǎn)，城鎮(zhèn)人口規(guī)模也從當(dāng)初的1.8億上升至今天的9.4億，年均提高近2千萬。然而未來的年均城市人口增速可能維持在1千萬，并在2030年前后達(dá)到階段頂峰。同時(shí)房地產(chǎn)市場也已飽和：存量住房大約350億平方米，而2000年以來的累計(jì)銷售也不過250億平米。

從速度擴(kuò)張到品質(zhì)提升，從經(jīng)濟(jì)效率優(yōu)先到平衡多元價(jià)值，城市發(fā)展的底層邏輯已然改變。政策層面已經(jīng)不再鼓勵(lì)無序擴(kuò)張，疊加耕地紅線的要求，政策在原則上不再支持城市人口500萬以上的特大城市中心城區(qū)新增建設(shè)用地。城市的集約發(fā)展成為了必然的趨勢。因此，中國城市的可持續(xù)發(fā)展已進(jìn)入存量更新為主的階段。

這就需要我們強(qiáng)化社區(qū)參與，在舊城改造中保障居民話語權(quán)，防止更新導(dǎo)致原住民流失；健全韌性體系，統(tǒng)籌應(yīng)對地質(zhì)與氣候?yàn)?zāi)害等硬件設(shè)施與醫(yī)療、物資儲備等軟性資源，提升應(yīng)對災(zāi)害能力；突破能源瓶頸，規(guī)模化儲能技術(shù)，解決可再生能源并網(wǎng)消納問題，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)綠色低碳轉(zhuǎn)型，以及立足地域特征，避免同質(zhì)化建設(shè)，通過科學(xué)評價(jià)體系引導(dǎo)城市發(fā)揮自然與文化稟賦優(yōu)勢。

城市可持續(xù)發(fā)展需注重物理空間的改造與功能的升級

城市物理空間的改造與功能的升級主要體現(xiàn)在硬件改造、功能重塑以及權(quán)利重構(gòu)三個(gè)維度。

城市尤其是老城區(qū)的硬件改造應(yīng)該緊貼民生需求。比如，老舊小區(qū)改造不僅是修補(bǔ)硬件短板，比如加裝電梯、停車設(shè)施等，同時(shí)可以通過嵌入托育中心、社區(qū)圖書館、社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)站、社區(qū)食堂、公共綠地、空地等場景，縮短購物、就醫(yī)的距離，構(gòu)建“步行半徑生活圈”。

現(xiàn)有城區(qū)的內(nèi)部更新應(yīng)該區(qū)別于高速發(fā)展期時(shí)的大拆大建，強(qiáng)調(diào)城市低效用地的再開發(fā)。很多城市將廢棄的工廠改造為文創(chuàng)產(chǎn)業(yè)園，體育公園，引進(jìn)工作室、劇場等新業(yè)態(tài)的案例都使我們看到，空間再開發(fā)其實(shí)是城市經(jīng)濟(jì)價(jià)值的重估，可以很有效的帶動(dòng)周邊消費(fèi)的大規(guī)模增長。

最后，更新模式本質(zhì)上應(yīng)盡量平衡空間正義與發(fā)展效率。區(qū)別于粗放擴(kuò)張時(shí)期資本青睞的大拆大建模式，城市的資源分配開始從資本優(yōu)先轉(zhuǎn)向以人優(yōu)先，避免紳士化陷阱的出現(xiàn)。世界各地的老城升級改造都面臨類似問題。比如紐約的哈德遜城市廣場涵蓋了辦公、住宅、購物、文化設(shè)施及公共公園，但該項(xiàng)目也大幅度提高了附近街區(qū)房價(jià)，導(dǎo)致大部分老居民搬遷。甚至哥倫比亞大學(xué)在曼哈頓維爾校區(qū)的建設(shè)，也被當(dāng)?shù)毓謪^(qū)的居民詬病為紳士化，破壞了社區(qū)原有的文化面貌。國內(nèi)的舊城改造中，往常許多開發(fā)商主導(dǎo)推土機(jī)式的更新，通過拆遷，驅(qū)逐原住民，形成紳士化陷阱。比如北京798藝術(shù)區(qū)初期的改造，也導(dǎo)致周邊房租上漲300%，進(jìn)而使42%的當(dāng)?shù)氐褪杖肴后w被迫遷離。

為了解決此類問題，近期一些城市的老城區(qū)改造采用征詢制的新范式。比如上海虹口區(qū)的居民對加裝電梯的位置、商鋪的類型等都擁有否決權(quán)，改造方案需要90%的居民同意才能啟動(dòng)。通過社區(qū)議事會，居民對公共空間的功能提出很多修正建議。著名的成都寬窄巷子也采用了此模式，確立原住民否決權(quán)：任何商業(yè)改造需獲70%原住戶同意，保留老茶館、竹編鋪等非盈利但具有文化標(biāo)識的業(yè)態(tài)。這種參與機(jī)制也確保了類似的城市更新方案不再簡單被資本或效率綁架。

空間正義也是為了解決城市工作會議里重點(diǎn)提到的“城市發(fā)展為了誰”的問題。只有當(dāng)居民成為空間改造的決策主體，城市才能擺脫紳士化陷阱，達(dá)到原地升級，而非搬遷驅(qū)離。這是規(guī)劃學(xué)界的共識。

城市可持續(xù)發(fā)展要體現(xiàn)韌性與資源

城市工作會議中還指出要建設(shè)安全可靠的韌性城市，包括保障基礎(chǔ)設(shè)施安全、強(qiáng)化災(zāi)害防治和治安防控。從時(shí)間維度來看，韌性與資源兩個(gè)概念恰好對應(yīng)了城市發(fā)展的現(xiàn)在與未來：韌性最能體現(xiàn)城市對突發(fā)事件與長期風(fēng)險(xiǎn)（如自然災(zāi)害、社會沖擊等）的適應(yīng)與承受能力，是應(yīng)對當(dāng)下挑戰(zhàn)的關(guān)鍵。而資源則不僅包括經(jīng)濟(jì)資源，也涵蓋了人力資源、社會資源、自然資源等多個(gè)以往常被忽略的維度，代表著城市面向未來可持續(xù)發(fā)展的潛力與基礎(chǔ)。

韌性與資源之間的關(guān)系高度互補(bǔ)。一個(gè)城市要實(shí)現(xiàn)良好的韌性，必須具備足夠的資源作為基礎(chǔ)保障。例如，在面對自然災(zāi)害時(shí)，財(cái)政儲備、基礎(chǔ)設(shè)施投資、人力資源調(diào)配能力，都是實(shí)現(xiàn)快速恢復(fù)和有效應(yīng)對的關(guān)鍵。這種能力本質(zhì)上就是資源的體現(xiàn)。

此外，韌性的提升往往需要前期的資源投入，比如建設(shè)更強(qiáng)大的公共健康體系、應(yīng)急響應(yīng)機(jī)制和綠色基礎(chǔ)設(shè)施等。但從另一個(gè)角度來看，韌性本身也能夠?qū)е沦Y源的積累與增長：通過保護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施系統(tǒng)、社會系統(tǒng)與生態(tài)系統(tǒng)的穩(wěn)定性，韌性可以有效減少資源在風(fēng)險(xiǎn)中的損失，延長資產(chǎn)壽命，提高城市整體的抗沖擊能力與運(yùn)行效率。

高韌性城市往往更能吸引投資、提升信用評級和增強(qiáng)社會信心，從而激發(fā)資源的持續(xù)流入。同時(shí)，在健康、教育、環(huán)境等維度的韌性提升也將促進(jìn)人力資源與自然資源的內(nèi)生增長，形成良性循環(huán)。

城市可持續(xù)發(fā)展應(yīng)大力運(yùn)用儲能技術(shù)提升穩(wěn)定與安全性

會議重點(diǎn)工作中還提到要建設(shè)綠色低碳的美麗城市，包括鞏固生態(tài)環(huán)境治理、推動(dòng)減污降碳擴(kuò)綠。城市的綠色能源轉(zhuǎn)型與儲能技術(shù)創(chuàng)新是破解資源約束、實(shí)現(xiàn)低碳發(fā)展的核心引擎。傳統(tǒng)城市的擴(kuò)張發(fā)展模式面臨雙重能源限制：一方面，建筑能耗占全社會總能耗比例高達(dá)45%，空調(diào)負(fù)荷已成為夏季電網(wǎng)峰值的首要成因；另一方面，可再生能源的間歇性特征導(dǎo)致光伏發(fā)電利用率不足18%。

因此，儲能在能源轉(zhuǎn)型中扮演著系統(tǒng)穩(wěn)定器與時(shí)空調(diào)節(jié)器的雙重角色。比如儲電（電池）、儲熱（相變材料）、儲氫等技術(shù)可以通過平抑分布式能源系統(tǒng)（如屋頂光伏、小型風(fēng)電）的間歇性波動(dòng)（如光伏晝發(fā)夜停、風(fēng)電季候波動(dòng)），將盈余清潔能源跨時(shí)段存儲并匹配用能需求高峰。同時(shí)儲能技術(shù)通過削峰填谷降低高峰用電負(fù)荷，提升電網(wǎng)穩(wěn)定性。

城市的可持續(xù)發(fā)展需要突出地區(qū)差異、地域特色

伴隨著基建加地產(chǎn)的擴(kuò)張發(fā)展模式，城市的發(fā)展模式單一，城市面貌大同小異。然而，在城市化進(jìn)程從規(guī)模擴(kuò)張轉(zhuǎn)向內(nèi)涵提升的今天，城市則需要開始突出地區(qū)差異、地域特色，破解千城一面的困局，將地方自然稟賦的差異、文化基因的差異轉(zhuǎn)化為可持續(xù)競爭力。

發(fā)展地域特色，需要從經(jīng)濟(jì)發(fā)展排名競賽到過渡到多樣性繁榮，需建立區(qū)域差異化評價(jià)體系。比如可以對生態(tài)脆弱城市降低經(jīng)濟(jì)權(quán)重，增加生態(tài)恢復(fù)力指標(biāo)；鼓勵(lì)非標(biāo)準(zhǔn)化的價(jià)值創(chuàng)造。比如成都寬窄巷子放棄商業(yè)擴(kuò)建，保留原住民的同時(shí)，也可以提升文化消費(fèi)的黏性，從而佐證了特色化生存比同質(zhì)化競爭更具生命力。

也是源于這種理念，哥倫比亞大學(xué)可持續(xù)政策與管理研究中心聯(lián)合中國國際經(jīng)濟(jì)交流中心探索構(gòu)建了一個(gè)以可持續(xù)發(fā)展為主題的城市發(fā)展評價(jià)體系。旨在突破傳統(tǒng)以GDP單一發(fā)展模式，建立一套更加科學(xué)、全面，能夠真實(shí)反映城市發(fā)展質(zhì)量和居民生活感受的評估框架。研究團(tuán)隊(duì)從經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會民生、環(huán)境資源、消費(fèi)與排放、環(huán)境治理等五大維度，27項(xiàng)城市普遍具備的通用指標(biāo)，連續(xù)八年對中國中大型城市的可持續(xù)發(fā)展表現(xiàn)進(jìn)行系統(tǒng)、客觀的評估。至2024年，體系已擴(kuò)展至110座常住人口超過500萬、具有代表性的中大型城市。通過持續(xù)跟蹤評估，我們見證了越來越多的中國城市在經(jīng)濟(jì)增長與環(huán)境保護(hù)、社會公平之間找到平衡點(diǎn)。我們希望通過該評價(jià)體系促進(jìn)城市探索各具特色的可持續(xù)發(fā)展路徑，努力為中國落實(shí)聯(lián)合國2030可持續(xù)發(fā)展議程和雙碳目標(biāo)做出貢獻(xiàn)。

 

（感謝哥倫比亞大學(xué)可持續(xù)發(fā)展政策與管理研究中心研究助理陳翰翔的研究支持。作者郭棟，系美國哥倫比亞大學(xué)可持續(xù)管理學(xué)教授，可持續(xù)政策與管理研究中心副主任。連續(xù)7年合作主編《中國可持續(xù)發(fā)展評價(jià)報(bào)告》，并與史蒂文·科恩（Steven Cohen）合著《可持續(xù)城市》等書。）